Тем, кто получил юридическое образование в Советском Союзе и привык к советскому стилю правотворчества, в последние годы нужно было переучиваться.
Ранее многие вопросы регламентировались подзаконными актами (постановлениями Совета Министров или другими ведомственными актами). Теперь законами регламентируется гораздо больше. Хорошо это или плохо? Скорее хорошо. Закон солиднее, доступнее и, как правило, более продуман.
Но есть одно «но». При Ельцине законы принимались на основе компромисса между различными политическими группировками, участвовавшими в процессе правотворчества. При Путине все круто изменилось. Законы стали принимать по воле правящей «питерской» команды, ставленники которой доминируют в Госдуме. Хорошо это или плохо?
И плохо, и хорошо. Хорошо в том случае, если правотворчеством занимаются умные, честные люди. Именно при таких людях законы принимаются всерьез, надолго и редко меняются.
Если же не такие люди пишут законы, то лучше уж как при Ельцине, т.е. более долгий путь компромиссов между различными политическими группировками, участвовавшими в процессе правотворчества, что, как правило, хотя гораздо длиннее, но чаще бывают ближе к оптимальному варианту.
Еще хуже бывает, когда в правящей команде появляются конкурирующие группы, которые келейно проталкивают через процесс правотворчества свои групповые интересы. Так, в этой ситуации законы постоянно меняются и становятся нестабильными.
Однако это только вступление к разговору на более практическую тему о том, чего не было в Советском Союзе. О Градостроительном кодексе.
С самого зарождения российского рынка недвижимости его участники стремились договориться с чиновниками по поводу правил игры: многие положения градостроительного законодательства серьезнейшим образом влияют на ведение бизнеса.
Впрочем, начиналось все не с кодекса. Первым законодательным актом, который регулировал вопросы градостроительства, был Закон РФ от 14 июля 1992 г. «Об основах градостроительства в Российской Федерации» (с изменениями от 19 июля 1995 г.). Принятие этого Закона было определенным прогрессом в развитии градостроительного законодательства.
Прошло несколько лет. 7 мая 1998 г. был принят первый в истории нашей страны Градостроительный кодекс Российской Федерации. Это был типичный «ельцинский» кодекс, принятый после разного рода компромиссов.
В 2004 году, когда «питерская» команда укрепилась у власти, возникла идея практически полностью обновить Градостроительный кодекс путем принятия новой его редакции. Администрация Президента РФ, Центр стратегических разработок выступили с инициативой подготовки пакета документов в части активизации рынка доступного жилья. Эта инициатива была сопряжена с посланием президента Российской Федерации. Для обсуждения работы был собран достаточно широкий круг экспертов.
Но новая редакция принималась в упорной борьбе. Первое же чтение проекта в Госдуме среди представителей Москвы вызвало недовольство. Высказывались даже мнения, что принятие этого документа в том виде, в каком его разработали, может привести к кризису в градостроительстве. Особенно возмущались архитекторы: Союз архитекторов России и РААСН заявили, что их мнение в процессе подготовки документа было проигнорировано, они направили письма президенту с просьбой прекратить рассмотрение проекта Градостроительного кодекса.
Сторонники новой редакции уверяли: в последнее время профессиональной градостроительной деятельности уделялось мало внимания на фоне развития архитектуры. Градостроительная деятельность отстала по причине отсутствия финансирования, которое зависит не от частных инвесторов, а от власти. Как следствие генеральные планы устарели, не разрабатываются правила землепользования и застройки, градостроительная документация. Потому и применяется преимущественно индивидуальный подход к каждому участку, о чем мы уже говорили.
Они настаивали: существует такой недостаток, как закрытость информации. Процесс взаимоотношений между властью и участниками рынка скрыт внутри администраций. По этой причине и развиваются конфликты между жителями и местной властью. А открытые и прозрачные процедуры предполагают, напротив, публичность правил землепользования и застройки. Эти правила в виде нормативно-правовых актов должны распространяться на неограниченное число лиц.
У нас есть положительные примеры – в Великом Новгороде, Хабаровске, где эти правовые акты можно купить в киосках или просмотреть на интернет-сайтах администрации. Документация по планировке, проекты межевания тоже подлежат обнародованию, обсуждению. То есть неожиданностей для общественности не должно быть. Приводили очень распространенный пример нарушения. На участке предполагалось строить, допустим, пятиэтажный дом, а через некоторое время там возникает девятиэтажное здание. Еще хуже, планировали школу, а вырос торговый центр.
Спрашивается: почему это произошло? Это означает простую вещь: не было публично представленных градостроительных регламентов. Если бы документация была обнародована в самом начале, то факт строительства девятиэтажного дома вместо пятиэтажного стал бы для всех очевидным противоправным действием. Часто возникают конфликты во взаимодействии городов и окружающих их районов.
Понятно, что город – это организм, влияние которого распространяется далеко за пределы его административных границ, но у города свои интересы, а у района – свои. А до сих пор инструмента согласования этих интересов не было. Как должен преодолеваться такой конфликт? В новой редакции Градостроительного кодекса содержатся соответствующие нормы, а именно предусмотрена совместная подготовка правовых актов территориального планирования несколькими органами власти.
Хвалили не только новую редакцию, но также и критиковали старую. О тех недостатках, которые присущи Градостроительному кодексу 1998 года, один из авторов законопроекта, директор направления «Реформы в сфере недвижимости» фонда «Институт экономики города» Эдуард Трутнев, сказал:
«Значительная часть положений кодекса декларативна, там не прописаны непосредственные процедуры, которые бы устанавливали, какой орган власти что конкретно должен делать и в какие сроки. Другой момент: кодекс не устанавливает меры, которые бы применялись в случае невыполнения органами власти их обязанностей. Законодательство остается двойственным, не вполне завершенным. Например, к территориям у нас применяется два подхода. Первый – это когда по заявке заинтересованного лица в индивидуальном порядке изыскивается земельный участок под строительство того или иного объекта, т. е. применяются акты предварительного согласования места размещения объектов строительства. Второй способ – без предварительного согласования, но при наличии того же генерального плана, правил землепользования и застройки можно формировать земельные участки и выставлять их на торги. То есть можно действовать выборочно, а можно планировать территорию.
По той причине, что не установлены обязательства органов власти по планированию территории, применяется преимущественно индивидуальный подход вместо системного. Разрозненные действия приводят к хаосу. Генеральный план не фиксирует конкретные решения применительно к тем или иным земельным участкам. Если резюмировать ответ на вопрос, можно сказать, что действующий пока Градостроительный кодекс не нацелен на то, чтобы побуждать органы власти планировать развитие территорий.
Надо добавить, что за последнее время вышли ключевые законы помимо Земельного кодекса: Закон об устройстве государственной власти субъектов Российской Федерации, Закон об органах местного самоуправления, в которых распределены полномочия конкретных уровней власти. И действующий Градостроительный кодекс не соответствует новому распределению полномочий. Есть и ряд других законов, которые естественным образом вызывают необходимость вносить изменения в Градостроительный кодекс. Другими словами, он устаревает».
Всем этим и обосновывали необходимость нового кодекса. Как и следовало ожидать, после нескольких мелких уступок сторонники новой редакции в 2004 году достигли своей цели. Новый Градостроительный кодекс был принят.
Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов.
Не зная содержания норм градостроительного законодательства (а кодекс – основа его, своеобразная градостроительная Конституция), не выполнив определенных процедур и требований, нельзя законно построить ни индивидуальный жилой дом, ни завод или любой другой объект недвижимости, а также осуществить капитальный ремонт и реконструкцию объекта.
Многие из нас – и те, кто намеревается возвести здание или сооружение; и граждане, получившие земельные участки для застройки; и должностные лица органов местного самоуправления и других органов власти; и жители городов и поселков – неизбежно сталкиваются при строительстве объектов с вопросами, ответы на которые можно найти только в законодательстве о градостроительстве.
Впрочем, будем откровенны, не менее важно также знать, как практически функционирует правоприменительная практика, т.е. какие нормы законодательства можно не соблюдать, кто и сколько берет за те или иные действия в градостроительной сфере. Но, во-первых, это не тема настоящей статьи. А во-вторых, нарушается все же писанный на бумаге закон и нередко потому нарушается, что не является совершенным.
Кстати, частично о несовершенстве говорит то, что с 29 декабря 2004 года по 27 июля 2010 года в Градостроительный кодекс было внесено 24 изменения. Это немало. Совсем немало, скорее, даже много. Хотя и следует отметить, что этот кодекс – вещь неординарная и сложная.
Градостроительный кодекс РФ – довольно большой по объему нормативный правовой акт, состоящий из десяти глав и нескольких десятков статей. Наряду с материальными нормами кодекс содержит процессуальные нормы, например, регулирующие порядок получения разрешения на строительство и др.
В кодексе имеется большое число отсылочных норм. В этом случае нужно найти и проанализировать много нормативных правовых актов, которые приняты в развитие Градостроительного кодекса РФ. В других случаях в кодексе содержатся ссылки на нормы иных отраслей законодательства: земельного, об охране окружающей среды и проч. Кстати, со времени принятия кодекса произошли существенные изменения в земельном законодательстве, законодательстве о недрах, лесах, водах, об охране окружающей среды.
Кроме федерального законодательства о градостроительстве во многих субъектах Российской Федерации действует собственное градостроительное законодательство. В некоторых случаях оно отличается от федерального.
Вообще-то, настоящая статья дает лишь самый общий взгляд на градостроительное законодательство. И стоило бы более подробно рассмотреть конкретные проблемы. Причем не только с точки зрения закона (т.е. как должно быть), но и как реально происходит хотя бы на примере Красноярска. Кстати сказать, в подшивках газеты «Строитель» немало написано на эти темы. Но градостроительство – это столь огромная и важная проблема, что разговор явно не закончен. Да и можно ли его когда-либо закончить?
Строитель