Правительство России приняло предварительное решение о разработке нового закона о госзакупках.
В одном из недавних своих выступлений премьер-министр РФ Владимир Путин подверг серьезной критике существующую практику так называемых электронных закупок. Причем настолько резко, что захотелось более основательно рассмотреть, что же, собственно, происходит в этой сфере.
Сначала немного о сути проблемы. Вся система госзаказа сейчас регламентирована Бюджетным кодексом, Законом о размещении госзаказа (94-ФЗ) и Гражданским кодексом, на основании которого заключаются контракты. К тому же, помимо ГК существует огромное количество постановлений правительства, направленных на развитие норм кодекса.
Стоит сказать, что в российском законодательстве найдется немного примеров таких перипетий, какие связаны с Законом № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Он является одним из самых обсуждаемых. И заинтересованных лиц много. Тут и государственные (муниципальные) чиновники, и предприниматели. Одни размещают заказы и платят, другие поставляют товары, выполняют работы и оказывают услуги.
Необходимость правовой регламентации системы госзаказа очевидна. Глава Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев отметил, что очень долго в нашей стране все делали вид, что законодательство о госзакупках существует, тогда как на самом деле действовал Указ президента Бориса Ельцина о предотвращении коррупции в госзакупках, который на практике можно было легко обойти.
Вопросов здесь возникало множество. И еще больше версий о том, кто заинтересован в сложившейся расстановке приоритетов. Находились и сторонники точки зрения, что после 1991 года в нашей стране высшая власть сама была не без греха, потому и не нуждалась в эффективной правовой регламентации сферы, ставшей одной из самых коррупционных в мире.
На самом деле, любая власть не идеальна. И все же высокому начальнику, как правило, не выгодно, если его подчиненные берут взятки. И дело даже не в том, что берут, по формулировке Гоголя, «не по чину». Не выгодно, даже если и по чину берут. Просто взяточники, как правило, не умеют нормально работать.
Для искоренения коррупции нужно работать, и работать много (особенно когда болезнь всеобщей коррупции так сильно запущена). Стоит лишь напомнить высказывание главы ФАС, который на вопрос: «Можно ли воровство при госзакупках оценить в один триллион рублей?», ответил, что откуда взялась цифра в триллион, сказать трудно, но речь точно идет о сотнях миллиардов.
Многие понимают, что так больше нельзя. Коррупция – как заразная болезнь. Существуют и действуют такие коррупционные схемы, когда берущие взятки подчиненные делятся со своими начальниками. Как бороться с взяточниками-подчиненными, если ты же их и подобрал в свою команду и твое руководство держится на их лояльности? Тупиковое состояние. Именно оно четко отразилось в судьбе ФЗ-94. Принять-то его приняли, но, похоже, далеко не все продумали.
Много говорилось о вопиющих изъянах, пагубно влияющих на качество проектной документации по государственным и муниципальным заказам. По-видимому, разработчики 94-ФЗ в первую очередь думали об обеспечении нужд государства, муниципалитетов, отраслевых ведомств исключительно материальными продуктами – канцелярскими товарами, автотранспортом, бензином и т.п.
Но как быть с нематериальными продуктами – предоставлением услуг в сфере исследовательской, научной, проектной деятельности? Вопрос риторический. Ведь главным моментом тендерной оценки конкурсной документации является определение цены контракта, а не ее качество и проработанность. А ведь когда речь идет о создании уникальной продукции (как при выполнении сложных специфических проектных работ), то процесс ценообразования должен основываться исключительно на понимании сложности решаемых задач. И победитель может быть выбран только в результате творческого конкурса.
За время своего действия закон менялся свыше двадцати раз. Разумеется, законодательство может и должно (жизнь-то не стоит на месте) меняться. Это с одной стороны, а с другой – нужны стабильные правила, которые были бы известны всем. Закон тем и ценен, что в идеале создает стабильность. Но какая же стабильность, если изменения и существенные вносились двадцать раз в течение шести лет! Тут даже само такое количество изменений в столь небольшой срок говорит, скорее всего, о некачественной проработке документа или, что не лучше, отражает борьбу интересов среди различных групп правящей в стране команды.
О том, что такая борьба идет, можно судить по репликам в опубликованном интервью Игоря Артемьева. Глава ФАС заявил по поводу законопроекта Минэкономразвития о Федеральной контрактной службе (ФКС) следующее: «Вдруг Минэкономразвития заявляет, что собирается готовить отдельный закон о ФКС, который должен прийти на смену всех трех составляющих. Я как юрист не понимаю, как можно под госзаказ создать параллельный Гражданский и Бюджетный кодексы. Это очень опасная вещь, потому что нормы ГК и БК, как нормы кодексов, должны действовать непосредственно и быть взаимоувязанными. Зачем Минэкономразвития нужно создавать свой законопроект о ФКС, я не представляю».
Сложности другого рода возникли при введении в практику электронных госзакупок. По старой российской традиции первый блин оказался комом – электронные госзакупки, ставшие обязательными для всех бюджетных учреждений России с 1 января 2010 года, столкнулись с массовыми техническими проблемами.
Официальный сайт госзакупок, на который заходит больше тысячи пользователей ежедневно, зависает, аукционы срываются. Эксперты призывают приостановить систему электронных торгов. Но и это еще полбеды.
Хуже другое. По данным Красноярского управления ФАС (опубликованным летом 2011 года), большинство государственных контрактов заключаются при одном-единственном участнике. Техническое задание составляется под одну конкретную организацию. Заказчик заранее договаривается именно с этой организацией. Остальные потенциальные конкуренты, понимая, что они не нужны и не пройдут, просто не участвуют.
Самый громкий скандал в Красноярском крае по этому поводу разразился зимой 2011 года, когда строительная компания «Сибиряк» заявила о лоббировании интересов конкурентов в отношении заказа на возведении в Красноярске онкоцентра.
Еще одна проблема – недееспособность исполнителей. Яркий пример – строительство в Красноярске Ледового дворца. Этот объект несколько раз переходил из рук в руки. Контракт достался сначала московской организации, которая потратила часть денег, так и не появившись на строительной площадке. Контракт был передан другой организации.
И примеров подобных можно привести множество. В сложившейся ситуации критика премьера по поводу недостатков ФЗ № 94, прежде всего, вызывает впечатление запоздалой реакции властей на недовольство общественности.
Владимир Путин потребовал провести «серьезную реформу» госзаказа, внедрить современные методы и «высокие стандарты работы». «Контрактная система должна существенно повысить эффективность бюджетных расходов», – подчеркнул он.
Итог известен. Правительство России приняло предварительное решение о разработке нового закона о госзакупках. Об этом сообщил в конце сентября 2011 года журналистам пресс-секретарь премьер-министра РФ Дмитрий Песков. «Промежуточное решение предполагает разработку нового закона, – заметил Песков, – но окончательное по законопроекту еще не принято».
Вот так они и будут думать, делать и снова ошибаться. А ошибки в таком компоненте борьбы с коррупцией, как законотворчество, стоят дорого.
Но гораздо важнее другое. Коррупция существует не столько потому, что законы несовершенны. Гораздо больше зависит от тех, кто их исполняет. Как долго мы будем менять законы без измеримых качественных изменений? Может быть, уже пора менять тех, кто их придумывает и исполняет?
А законы порой принимаются и изменяются для того, чтобы создать у народа иллюзию борьбы за честные взаимоотношения власти и бизнеса.
Строитель